彭文生：中国绿色金融核心任务从重“量”向提“质”转变

顺义区时间:2025-04-05 01:57:50

其中第1款肯定和确认了国家对资源利用进行立法干预的权力，为国家按照公益需要型塑资源利用秩序提供了合法性基础。

由此观之，所谓的风光立法就显得有些无厘头，《黑龙江省气候资源探测和保护条例》第7条规定气候资源属于国家所有也凸显出明显的法律问题。《宪法》第9条通过等一词而具有了面向未来的开放性，但如何解释《宪法》第9条，是否能将气候解释在内，却需由全国人大常委会决定，因为《宪法》第67条规定的宪法解释权在全国人大常委会，虽然可将全国人大常委会的宪法解释权解释为终局解释权而非排他解释权，但宪法条文的具体化也须通过立法完成，而不能通过地方人大越过法律途径直接加以解释，因此该条例从形式而言也属于越权，并与《气象法》规定不符，而应予以撤销。

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一方面，自然资源需要通过国家所有实现合理利用并实现其中所包含的公共利益，比如对水资源的维护义务(Unterhaltungspflicht)就需要特别加以规定。国家所有条款的宪法分析应该立足于现行的宪法体系，以宪法变迁为背景，结合我国的立法现状与社会现实，从而对国有财产的规范内涵进行诠释。这三种类型自然分享国家所有的上述共同特征，但具体而言，这三者所面临的问题却略有差异，在界定这三种国家所有的类型时就需面对现实、结合历史与社会变迁而有所差异。[26]吴敬琏：《当代中国经济改革教程》，上海远东出版社2010年版，第226页。从文本结构和制宪原意来看，国家所有应纳入到《宪法》第12条的规范体系中。

这表明德国学界对公物设定的目的仍存在不同理解，通说的意见表明公物的设定以维护物的公共功能为主，而不在乎该物是否受私法规制，即使该物不在民法典之物的概念范畴之内，如果具有重要的公共属性，也需通过公法规制维护其公共功能，从而将之纳入到公物范畴。[14]国家所有条款、尤其是自然资源的国家所有在制定之初便包含了经营的理念，但此种经营是假定国家的理性会顾及全民的利益，因此不存在盈利性与公共目的之间的矛盾。(19)事实上，现代法律体系中，民法领域之外，在公法、国际法等领域，体现所有或财产意味的法律事物屡见不鲜，其虽然脱胎于民法，但一旦运用到不同场域，主体、客体、内容及性质往往发生根本性变化，已非民法理论所能解释。

另外，该权的主体是国家，与以强化个人保护为宗旨的第三者效力规范存在根本差异。第二，权利获得并不必然有偿。发展中国家是近代殖民主义的主要受害者，而殖民运动的本质为资源掠夺。因此，有什么样的所有制就有什么样的所有权的观点是根本错误的。

(5)处分限制，如草原转让、林木采伐、湿地填埋。(32)由此，作为服务于此意图的法权安排，这里的属于国家所有的真实含义是赋予国家对自然资源的终极支配权，就此而言，称其为一种所有权是有道理的。

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而在自然资源本身客观存在的情况下，国家的这种保障显然主要是制度供给意义上的，即通过立法和执法形成科学、稳定的资源利用秩序——这本来就是国家作为管理者所应向社会提供的基本服务和公共产品。(11)从这个意义上说，宪法所有权是对个人可依法获得财产并排除国家侵犯的宪法资格的确认，其本身并不能直接赋予公民以财产。故总体来看，资源单行法中的行政法规范占大多数，从而容易让人产生资源法就是公法的错觉。民族解放运动同时也是一场关于资源控制权的回收运动。

张千帆：《论宪法效力的界定及其对私法的影响》，《比较法研究》2004年第2期，第1页以下。②无论自然资源、国家还是所有权，都具有多义性，更遑论其组合。既然这样，又怎能认为宪法第9条具有此种效果？如果个人不能直接依据宪法拥有某物，国家又如何能够直接依据宪法拥有自然资源？从法律效果来说，如果认为宪法第9条可直接产生民法效力，国家依据该条获得了自然资源的民法所有权，那么对于在立宪之前早已为无数公众以不同形式占有、利用着的各种资源物来说，宪法的通过无异于发生了范围极其广阔的立法征收，构成对广大利用者未经任何补偿的一夜剥夺，岂不荒谬，其正当性何在，而且也与现实不符。(8)公众利用与监督，如非权利人对山林、草原的历史性利用，公众对于海域承包的知情、参与和监督等。

也正因为此，战后发展中国家强烈主张对自然资源的永久主权，并得到国际社会认可。参见前引(13)，王涌文，第52页以下。

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而全民利益并非客观实体，更不等同于国有单位利益，而是需要结合资源特性、技术能力、经济状况、文化观念、社会需求等多种因素综合决定的开放性公共事务，应经由立法博弈，由作为全民意志载体的法律决定，并须注意以下几点：第一，权利主体不必然甚至不主要是国有单位。学界以往认为国家所有权是以与全民相等同的国家为唯一主体、通过各级政府及相关部门来具体行使的民事权利，这一主要来源于苏联的学说违背了物权法基本原理，混淆了全民、国家与政府法人等不同概念，抹杀了公共财产的实际支配者对支配物所实际拥有的民事所有权，无论在理论上还是实践中都存在大量问题，不应再继续坚持。

国家如欲收回或嗣后追加限制，应予征收或补偿。一个法律事物，既然使用所有而不是其他词汇来表述，当然会有最低限度的共通特征。无论国家的公益动机多么强烈，其毕竟不能亲自利用资源而只能由具体社会成员——无论是国家机关还是普通公民——去实际支配。普通生物可以利用，但须合理。同时，该句中的合理利用也意味着社会主体对资源的利用不是绝对的、无度的、任意的，而必须控制在合理限度内。然而，作为一个主要在国际法领域使用的概念，主权的绝对性和至高无上性主要是相对于其他主权者而言的，意味着在国际场合，对领土范围内的事务，我可以，你不可以。

(29)从这个意义上说，资源国家所有权就是国家作为全体人民代表，从劳动人民的整体利益和长远利益出发，依全民意志对自然资源进行支配并受益的权力。四、从国家所有到个人利用：资源利用权资源国家所有权的行使本身不是目的，良好的资源利用秩序才是全民利益实现的关键。

因此，尽管本质上是一种法人所有，但这些公共财产在来源、用途、处分方式、收益分配等方面又有着强烈的国家印记，不同于纯粹私产，故实践中常被冠以国有之名。尤其是，现实生活中的资源利用情形复杂，常常涉及不同群体利益的冲突、不同技术方案的选择、不同社会政策的考量，需结合具体情境作具体判断。

⑤参见前引①，巩固文，第20页以下。大陆法系中的民法所有权只是对前者的指称，不能因其使用更加普遍而抹杀后者的存在。

也不得违反第2款有关实质内容的规定，如背离保障合理利用的宗旨而以营利为目的，完全以市场手段分配公共资源，变公用物为私产，或放任珍稀物种灭绝，违背保护珍贵动植物资源的要求。这在社会主义国家与非社会主义国家、发展中国家与发达国家之间，对比尤为明显。对此，他国经验固然重要，但只是揭示规律的佐证和可供选择的参考，不应成为理论解释和制度构建的原点，法律规定、理论逻辑和社会实效才是据以判断的关键。从这个意义上说，宪法第9条确实是一种赋权条款，只是其赋权的主体是国家，内容是权力而已。

(19)事实上，宪法第9条也并未使用所有权概念，而是表述为属于国家所有。See Carol M.Rose,Romans,Roads,and Romantic Creators:Traditions of Public Property in the Information Age,66 Law and Contemporary Problems 94. (37)参见前引(31)，王旭文，第9页以下。

(20)当然，对于所有权概念具有形式统一性的一般性判断，笔者并不否认。作为一个公共法人，其支配意志要受到国家或上级的影响和干预，并受到各类针对国有资产的特别法的规制。

至于何为合理，则应根据经济、社会发展的实际情况和公众需要综合判断。资源一旦被分割成特定部分为具体主体所合法支配，就具有了民法上的物的含义，此时利用者的支配或交易要想取得合法效力，就须遵循物权法、合同法等民法规范，但国家仍保留有管制权力。

民法规范居于基础地位，但主要遵循一般原理和规则，特别立法需求不大。(三)司法补充在资源国家所有权的行使中，司法主要发挥着平衡补充的作用。另外，这里的公共法人与前文提到的国有单位本质上是一致的，只是表述角度不同，前者更加强调独立的民事主体身份及权责能力。由此，太阳能、风能等难以特定化的资源将被排除在外。

从这个角度来说，一物一权在资源领域并不适用。若以此类规范的存在来否认宪法与民法之别，未免解读过度。

学界以往在此问题上争执不下，与此不无关系。对公众来说，将直接影响其对公共资源的利用：前者在民法上属于有主物，除非作为权利人的公共法人明示同意，公众一般不得擅自使用，否则将构成侵权。

而从公权角度来看，作为国家权力的管理对象，这些都不是问题，而且以笼统语言进行概括宣示，正是权力条款的特点。但这并不意味着这些国家的资源利用活动不受国家干预。

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